包头市卫生健康委员会

《包头市加快现代医院管理制度建设的实施方案》内容解读

发布日期:2018年04月13日阅读次数:95

    在全国卫生与健康大会上,习近平总书记指出,公立医院改革取得了明显进展,但在编制、人事、薪酬等方面还存在一些比较突出的矛盾和问题,医药卫生体制改革已进入深水区,到了啃硬骨头的攻坚期。要着力推进基本医疗卫生制度建设,努力在分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度5项基本医疗卫生制度建设上取得新突破五项基本医疗卫生制度中,现代医院管理制度是关键,分级诊疗制度是基础,全民医保、药品供应保障、综合监管制度是保障。最后的落脚点都是现代医院管理制度。幸福与健康是人类永恒不变的追求。对于个体而言,健康是幸福的前提和基础,无健康也就无幸福可言。

在党的十九大报告中习近平总书记指出:人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志,要完善国民健康政策,为人民群众提供全方位全周期健康服务。深化医药卫生体制改革,全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系,健全现代医院管理制度。现代医院管理制度是基本医疗卫生制度“立柱架梁”的关键制度安排,也是公立医院综合改革的最终目标。

 建立现代医院管理制度,对于处理好医院和政府关系,实现政事分开、管办分开,充分释放医院活力,更好地满足群众看病就医需求,实现医院治理体系和治理能力现代化具有重要意义。尽管“现代医院管理制度”已经是一个名副其实的“热词”,但是对于什么是“现代医院管理制度”并没有一个普遍公认的明确具体的概念。一般来说,现代医院管理制度是指适应社会发展需求和公立医院改革要求,能够有效改进医院管理,提高医院运行效率,保障医院公益性质的符合行业发展规律的一系列医院制度的总和。

 现代医院管理制度的基本特点:产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学。建立现代医院管理制度,要在三个层面取得突破。一、宏观层面:改革现有的管理体制和运行机制,核心是下放权力,赋予公立医院自主管理权。形成政府举办、部门监管、医院依法自主管理的格局。二、中观层面:建立法人治理制度,促使所有权与经营权相分离,明确院长负责制。三、在微观层面:完善医院内部管理制度包括人事制度、收入分配制度、财务管理制度、信息管理制度等,建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系,以确保公立医院运营的高效率和效益。

 一、制定《包头市加快现代医院管理制度建设的实施方案》(以下简称《实施方案》)的意义。公立医院综合改革作为深化医药卫生体制改革的重中之重、难中之难,在深化改革中还存在所有权和经营权界限不清、公立医院自主权未能有效落实,以及管理粗放等问题。国家在2017年7月,出台了《建立现代医院管理制度的指导意见》。自治区2017年12月,出台了《建立现代医院管理制度实施方案》,指导各地加快推进现代医院管理制度建设。

    二、实施方案的总体要求。(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大精神,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持中国特色卫生与健康发展道路,不断提高医疗服务质量,努力实现社会效益与运行效率的有机统一,充分调动医务人员积极性,实行民主管理和科学决策,强化公立医院引领带动作用,构建多元办医格局,为推进健康包头建设奠定坚实基础。(二)基本原则。1.坚持以人民健康为中心。2.坚持公立医院的公益性。3.坚持政事分开、管办分开。4.坚持制度建设的系统性、联动性和协同性。5.坚持分级分类指导,积极探索创新。(三)实施范围。我市辖区内各级各类医院,包括各级公立医院、医学院校附属医院、国有企业办医院、妇幼保健机构、社会办医院、实行股份制改革的医院。(四)主要目标。2018年,各级各类医院完成章程制定。二级以上医院内部管理和外部治理结构初步建立,医院党的建设进一步强化,法人治理结构进一步完善。2019年,各级公立医院治理机制进一步完善,基本形成权责清晰、管理科学、运行高效、监督有力的运行体系。到2020年,巩固扩大现代医院管理制度成果,医院管理制度、医院治理体系、医院党的建设等全面提档升级。

 三、实施方案提出的主要改革任务。(一)完善医院管理制度。1、制定章程。规范内部治理结构和权力运行规则,提高医院运行效率。医疗联合体(含医共体、专科联盟等)也应制定章程。2、健全决策机制。健全完善各级公立医院管理委员会及其办公室各项制度和权责清单。利用专家专业学术优势,各医院组建医疗质量安全管理、药事管理、护理等专业委员会,对专业性、技术性强的决策事项提供技术咨询和可行性论证。3、健全民主管理制度。健全以职工代表大会为基本形式的医院民主管理制度。职工代表大会日常工作由医院工会负责,工会依法组织、代表职工参与医院的民主决策、民主管理和民主监督。4、完善医疗质量安全管理制度。各级各类医院须严格落实《医疗质量管理办法》,明确院长是医院依法执业和医疗质量安全的第一责任人,建立并落实医疗质量安全院、科两级责任制。5、健全人力资源管理制度。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平”要求,以健全人员聘用、岗位管理、职称管理和收入分配制度为重点,探索建立适应医疗行业和公立医院特点、符合人才成长规律、体现岗位绩效和医务人员技术劳务价值的人事薪酬制度。按照“允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求,探索开展政府举办的公立医院在核定的绩效工资总量内进行自主分配,逐步实现基础性绩效工资与奖励性绩效工资比例由医院自主确定,体现岗位差异,兼顾学科平衡,做到多劳多得、优绩优酬。 6、健全财务资产管理制度。公立医院作为预算单位,所有收支纳入部门预算统一管理,要强化成本核算与控制,逐步实行医院全成本核算。加强公立医院内部审计监督,推动注册会计师审计工作。2018年5月底前全市三级公立医院均应设置总会计师岗位,比照领导班子成员管理,协助管理医院经济和运营工作。7、健全绩效考核制度、人才培养培训、科研、后勤、信息等核心管理制度,提高医院科学管理水平。8、加强医院文化建设。塑造行业清风正气,树立良好职业形象。9、建立便民惠民服务长效机制,构建和谐医患关系。提升医联体内涵建设,促进资源沉到基层、技术传到基层、服务固化到基层。

 医联体进一步推广的趋势不容置疑。1、是形成分级诊疗制度的重要抓手;2、是优化医疗卫生服务体系的重要举措;解决医疗卫生服务体系的“头重脚轻、碎片化之痛”,提升服务整体效能。3、是转变服务模式的重要推力;让服务围着患者转,不是患者追着服务跑,使患者在适宜的时间和地点方便的接受医疗服务。4、是提升基层服务能力的重要途径;通过建立稳定、通畅、可持续的运行机制,引导医务人员、技术向基层流动,切实发挥传帮带作用5、是提升群众获得感的重要基础;实现就近就医、便捷就医,减少跨区域的无序流动。6、有效促进医务人员合理流动,拓展职业发展空间。破解医疗供需矛盾,只有将不同等级的医疗机构搭配成一个分工明确的团队,不同层次的疾病患者,才更容易找到适合他们的医疗服务。破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面存在的壁垒,让医疗资源的发展更加均衡。医联体的工作做实了,以需求为导向的家庭医生签约服务,也才有可能更好的发展,因为每个家庭医生只有与优质的医疗资源建立充分的合作关系,他们才可能有底气为患者提供更全面的医疗服务,也才可能让大型医疗机构中的患者找到分流的出口。

 医联体四种模式。医联体(即医疗联合体):以1家三级医院为牵头单位,联合若干二级医院、康复医院、护理院以及社区卫生服务中心,构建“1+X”医联体,纵向整合医疗资源,形成资源共享、分工协作的管理模式。医共体(即医疗共同体):是旗县开展医联体建设的主要模式。重点探索以“县医院为龙头,乡镇卫生院为枢纽,村卫生室为基础”的县乡一体化管理。专科联盟:指的是医疗机构之间以专科协作为纽带形成的联合体。远程医疗协作网:则是由牵头单位与基层、偏远和欠发达地区医疗机构建立远程医疗服务网络。鼓励二级、三级医院提升远程医疗服务能力,利用信息化手段促进医疗资源纵向流动,提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。考核评价医联体建设指标。就医流向、就医成本、基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康水平指标改善及服务满意度。医疗资源上下贯通的分配激励机制对纵向合作的医联体实行医保总额付费等多种付费方式。医联体技术辐射带动情况与医疗资源下沉情况。效果:四大共同体齐发力。打造服务共同体、打造责任共同体、打造管理共同体、打造利益共同体。

 其他省市典型经验。模式一:城市医疗集团进展迅速,着力探索资源共享、分工协作的管理模式以深圳罗湖医疗集团颇为典型。罗湖将本区5家医院和23家社康中心,组建为统一法人的罗湖医院集团,按照“人员编制一体化、运行管理一体化、医疗服务一体化”的原则,成立了医学检验等六个资源共享中心和人力资源等六个管理中心。创新点:以医院集团打包整体支付为纽带,建立“总额管理、结余留用、合理超支负担”的激励机制,推动集团主动控制医疗服务成本、提高医疗服务质量、降低医药费用。亮点:是将居民健康状况等作为量化指标,将考核结果与财政补助、集团领导班子年薪挂钩;实施基层全科医生享受公立医院在编人员同等待遇举措,将基层工作经历作为集团医务人员职称、职务晋升的条件等。罗湖模式的成功之处:真正做到了管理、服务、利益、责任一体化。模式二:县域医疗共同体,构建县域医疗服务体系。以福建省尤溪县为代表组建的县域医疗共同体,由村卫生室、乡镇卫生院、县医院组成三级医共体,以居民健康为中心,建立服务共同体;以医保基金预付制为纽带,建立利益共同体;明确各医疗机构功能定位,建立责任共同体;成立理事会,制定医共体章程,以人、财、物、信息统一管理为基础,建立管理共同体。特点:医共体办公室成立了共联部、药品耗材管理部、医保基金管理部、财务管理部、人事管理部、信息管理部六个部门,对基层医疗机构人、财、物等进行统一管理。与此同时,为了实现医共体内部资源共享,成立了影像、检验、心电、病理、远程协助、消毒供应六个中心。模式三:跨区域专科联盟发挥积极作用,补齐薄弱学科短板。以北京儿童医院为代表,跨区域组建专科联盟将优质医疗资源触角伸向远方。与集团成员单位的合作模式保持行政隶属关系不变、经费拨款来源不变、单位体制性质不变、工作任务不变、医院人员身份“五不变”。与集团成员单位通过专家、临床、科研、管理、教学、预防“六个共享”,实现“病人不动,专家移动”的目标。模式四:远程医疗协作网促进基层能力提升。舟山市打造舟山群岛网络医院,整合市、县、乡镇、社区四级医疗资源,构建全市统一的远程医疗协同服务平台,明确了价格收费、利益分成、医保政策、经费补助等。远程会诊按照特需服务项目收费,远程门诊按照受邀医院专家门诊收费;远程心电、远程影像费用由基层医疗卫生机构按省定标准收取。基层医院机构与上级医院之间,拍片、读片和审片按照70:15:15的比例分配。将远程心电、影像、门诊等纳入医保报销范围,对于参加远程医疗项目的医生,按照主治、副主任、主任医师等职称,分别享受200、250、300元/人*半天的财政专项补助。

   (二)建立健全医院治理体系,共4项改革任务:其一、明确政府对公立医院的举办职能,坚持政事分开、管办分开。各级公立医院管委会统筹履行政府办医职责。落实公立医院发展投入补助政策,完善医疗服务价格管理办法。落实公立医院编制人事薪酬及考核政策,建立适应医疗行业特点的薪酬制度。其二、明确政府对医院的监管职能,建立综合监管制度,强化医疗服务监管职能,强化医保部门对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用,强化财政和审计部门对医院经济运行监管。其三,明确和落实公立医院经营管理自主权。公立医院依法行使医院人事管理、副职推荐、内设机构干部聘用、人员招聘和人才引进、内部绩效考核、薪酬分配、年度预算执行等经营管理自主权。其四,加强社会监督和行业自律。加强医院信息公开,重点公开质量安全、价格、医疗费用、财务状况、绩效考核等信息,引导医院依法经营、公平有序竞争。改革完善医疗质量、技术、安全和服务评估认证制度。加强行业协会、学会等社会组织在行业自律和职业道德建设中的作用,引入具备资格的社会资源协同建立第三方评价长效机制。

 合肥市公立医院人事编制制度改革主要做法。建立“编制周转池”制度(即根据事业单位人才队伍和服务能力的建设需要,在事业编制总量内调剂一定规模事业编制,建立事业编制周转池,供事业单位周转使用),实行“控制总量、盘活存量、人编捆绑、人走编收”模式。落实医院用人自主权,有效破解公立医院缺编、缺岗、缺自主权的“三缺”问题;基层医疗卫生机构岗位实行总量控制,系统内统一调剂使用。人员经费由同级财政保障。岗位使用实行“县管乡用”;实行院长年薪制,建立公立医院绩效工资总额动态调整机制。

 宝鸡市公立医院人事编制制度改革主要做法。建立 “两放开一搞活”(即放开人事权和分配权,搞活绩效考核)及“编制、进人、设岗、定薪”四位一体人事薪酬制度综合改革新体系。①淡化编制管理,落实医院用人自主权。按规划床位数确定用人规模,允许医院在编制外自主招聘,原有编制只出不进,新进人员一律实行全员合同聘用和人事代理,编制内外人员同工同岗同酬,平等参加养老、医保等社会保障;②完善岗位绩效工资制,调动医务人员积极性。推行差异化工资体系,将政策性工资档案化封存,作为缴纳养老保险和发放退休待遇的依据,不足部分由财政兜底保障;实行“岗位+绩效”工资体系:岗位工资占30%-40%,绩效工资占60%-70%,按临床、医技、护理、行政后勤四类,每个岗位再分级,按领导岗位、关键岗位、重要岗位、骨干岗位、普通岗位等分别确定,一岗一薪、易岗易薪;③搞活绩效考核,保障可持续运行。市直医院实行总额预算管理和人头费用、工资总量按月审批监管,医院负责制定各自的绩效考核方案。

 威海市公立医院人事编制制度改革主要做法。威海市是公立医院综合改革首批15个国家示范城市之一。在现代医院管理制度建设方面,组建公立医院管理委员会,指导公立医院运营发展,医院均组建了理事会、监事会;将各级公立医院编制管理方式由审批制改为人员控制总量备案管理,各级医院在备案的人员控制总量内自主设置岗位,在绩效工资总量内自主制定和实施工资考核分配办法。

 深圳医改的主要做法及成效。深圳市罗湖区通过成立罗湖医院集团实现了“人员编制一体化、运行管理一体化、医疗服务一体化”管理模式。通过取消医院行政级别和领导职数,组建理事会、监事会,建立法人治理结构,落实了用人自主权和运营自主权。

(三)加强医院党的建设:国家指导意见中旗帜鲜明指出,充分发挥公立医院党委的领导核心作用,坚持把公立医院党的建设与现代医院管理制度建设紧密结合、同步规划,同步推进。共3项改革任务1、充分发挥公立医院党组织的战斗堡垒作用。公立医院党委要抓好对医院工作的政治、思想和组织领导,把方向、管大局、保落实。2、全面加强公立医院基层党建工作。进一步落实管党治党主体责任,推进党组织和党的工作全覆盖3、加强社会办医院党组织建设。批准设立社会办医院时,坚持党的建设同步谋划、党的组织同步设置、党的工作同步开展。

  四、《实施方案》对医院制定章程的要求。章程需参照国家事业单位登记管理局制定的医院章程基本框架参考范本或自治区制定的医院章程基本框架参考范本制定,同时章程应明确党组织在不同性质医院内部治理结构中的地位和作用。医院章程主要包括医院性质、办医宗旨、功能定位、办医方向、管理体制、经费来源、组织结构、决策机制、管理制度、监督机制、文化建设、党的建设、群团建设,以及医院、职工的权利义务等内容。

  五、《实施方案》明确了三个方面的权力清单。一是,明确了政府对公立医院的举办权力清单。政府行使公立医院举办权、发展权、重大事项决策权、资产收益权等,负责审议公立医院章程、发展规划、重大项目实施、收支预算等。二是,明确了政府部门对医院的监管权力清单。卫生计生部门要强化医疗服务监管职能;医保部门要强化对医疗服务行为和费用的调控与监督制约,通过深化医保支付方式改革,将医保对医院的服务监管延伸到对医务人员的医疗服务行为监管;财政和审计部门要强化对医院的经济运行监管,加强对公立医院经济运行和财务活动的会计和审计监督,加强对营利性社会办医院盈利率的管控。三是,明确了公立医院经营管理自主权力清单。公立医院要依法依规进行经营管理和提供服务,行使内部人事管理、机构设置、中层干部聘任、人员招聘和人才引进、内部绩效考核与薪酬分配、年度预算执行等经营管理自主权。

 六、落实《实施方案》的保障措施。(一)加强组织落实。各部门、各科室要形成工作推进合力,将建立现代医院管理制度作为深化医改的重要内容,实行重点任务台账管理,明确路线图和时间表,建立定期调度通报制度,督促工作任务的落实。(二)注重调查研究。坚持试点先行,大胆探索新体制、新机制和新模式。对试点进行评估,形成基本路径,扩大试点范围。(三)总结推广经验。各部门密切跟踪工作进展,及时研究解决改革中出现的新情况、新问题。挖掘、总结、提炼、推广各医院建立现代医院管理制度的典型经验,及时将成熟经验上升为政策,推动现代医院管理制度不断完善。(四)做好宣传工作。坚持正确的舆论导向,及时回应社会关切,合理引导社会预期,为建立现代医院管理制度营造良好舆论环境。加强宣传引导,引导公众树立科学、、有序的就医理念,营造全社会尊医重卫的良好风气。

 建立现代医院管理制度是一个比较长期的目标,要想取得实质性进展还需要走很长的路。变革与创新是推动人类社会向前发展的根本动力,谁排斥变革,谁拒绝创新,谁就会落后于时代,谁就会被历史淘汰。长路漫漫,但必须起步,如果不起步,又怎么会距离目标越来越近呢?我们能够做的,也许只有脚踏实地,不畏浮云遮望眼,善于拨云见日,一步一个脚印向前走、不停步。